Selon le rapport rendu public de France Stratégie, l’outil de pilotage stratégique au service de l’exécutif créé en 2013 et dépendant directement du Premier ministre, l’actuelle fiscalité du logement favorise le statut de propriétaire occupant. Ce faisant, elle freine la mobilité géographique, d’autant qu’elle taxe également lourdement les transactions, et désavantage indirectement les jeunes générations pour lesquelles l’accès à ce statut est plus difficile. Pour lever ces freins, quatre options sont envisageables.

Annoncé lors de la conférence sociale de juin et créé par décret le 22 avril 2013, France Stratégie se veut à la fois un outil de concertation au service du débat social et citoyen, et un outil de pilotage stratégique au service de l’exécutif. France Stratégie s’appuie sur des équipes d’analystes confirmés compétents principalement dans les questions économiques, sociales, d’emploi, de développement durable et de numérique. Selon son dernier rapport intitulé Quelle fiscalité pour le logement ? Actions critiques 2017-2027, l’actuelle fiscalité du logement favorise le statut de propriétaire occupant. Ce faisant, elle freine la mobilité géographique, d’autant qu’elle taxe également lourdement les transactions, et désavantage indirectement les jeunes générations pour lesquelles l’accès à ce statut est plus difficile. Pour lever ces freins, quatre options sont envisageables.

La première vise à permettre aux locataires de déduire de leur revenu imposable les loyers qu’ils versent, afin de rétablir la neutralité fiscale entre les différents statuts d’occupation. Cette option s’accompagnerait d’une augmentation des taux d’imposition pour maintenir le niveau des recettes fiscales globales. La seconde et la troisième proposent de simplifier la fiscalité du patrimoine immobilier, soit en supprimant la taxation des revenus locatifs et en refondant la taxe foncière, soit en supprimant cette dernière mais en taxant le revenu implicite dont bénéficient les propriétaires occupants. En complément d’une de ces trois options, supprimer les droits de mutation à titre onéreux permettrait d’instaurer une fiscalité plus favorable à la mobilité résidentielle.

Une fiscalité du patrimoine immobilier qui freine la mobilité…

La fiscalité du patrimoine immobilier, en France, favorise beaucoup la détention d’une résidence principale et encourage l’investissement locatif au coup par coup, à l’aide de dispositifs spécifiques. Cumulée à un niveau élevé de taxation des transactions, elle conduit à décourager les mobilités résidentielles.

C’est ainsi que la résidence principale fait l’objet d’un abattement de 30 % sur sa valeur pour le calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune et est totalement exonérée d’impôt sur les plus-values. La taxe foncière sur les propriétés bâties, qui rapporte environ 20 milliards d’euros, est, elle, payée par tous les propriétaires et correspond en principe à une taxation des loyers implicites que l’on pourrait tirer de la location du bien. Mais son calcul repose aujourd’hui, pour les locaux non professionnels, sur des valeurs locatives cadastrales qui n’ont pas été actualisées depuis 1978 (alors que la loi prévoyait une actualisation tous les trois ans), même si elles ont fait l’objet de revalorisations forfaitaires.

Dans le cas d’un bien mis en location, le propriétaire doit, en plus de la taxe foncière, s’acquitter des prélèvements sociaux (15,5 %) et de l’impôt sur le revenu, qui s’appliquent au montant des loyers nets perçus [1]. Pour rendre néanmoins l’investissement locatif attractif, les propriétaires bailleurs se sont vu accorder depuis le milieu des années 1980 toute une série de dispositifs de défiscalisation plus ou moins généreux, le plus souvent réservés aux investissements dans les logements neufs, avec pour objectifs autant le soutien au secteur de la construction que la création d’une offre locative de qualité.

Encourager ainsi le statut de propriétaire occupant, au détriment par exemple de celui de locataire bailleur (personne propriétaire d’un bien loué à un tiers mais locataire de sa résidence principale) emporte des conséquences négatives : cela contribue à réduire l’offre locative et freine la mobilité géographique des actifs, les propriétaires occupants étant, toutes choses égales par ailleurs, moins mobiles que les locataires [2]. En France, ce dernier risque est d’autant plus aigu que les coûts des transactions immobilières, quelle que soit la destination du bien, sont parmi les plus élevés des pays de l’OCDE (graphique 1).

Ces coûts s’expliquent par le montant des honoraires demandés par les agences immobilières qui sont deux à trois fois plus élevés en France qu’au Royaume-Uni, par exemple [3]. Mais ils s’expliquent aussi par les taxes qui grèvent les mutations. Ces dernières ont été relevées en 2014, pour la partie qui finance les départements, de 3,8 à 4,5 % du montant de la transaction, amenant le taux des droits de mutation à 5,8 %. De premières évaluations de l’impact de ce relèvement des droits de mutation suggèrent qu’il a eu pour effet une légère diminution du volume des transactions et que l’augmentation de la taxe aurait été entièrement supportée par l’acheteur [4].

… et défavorise indirectement les jeunes générations

Lorsqu’il est détenu sous la forme d’un patrimoine immobilier utilisé de manière durable pour la résidence principale, le capital est donc faiblement taxé. Or, ces trente dernières années, le taux de détention de la résidence principale a nettement progressé chez les plus de 60 ans alors qu’il stagnait chez les moins de 50 ans (graphique 2).

Les seniors d’aujourd’hui, qui ont acheté leur propriété principale dans les années 1960, 1970 et jusqu’au début des années 1980, ont bénéficié sur leurs emprunts immobiliers de taux d’intérêt réels très faibles, souvent négatifs, du fait du contexte inflationniste de l’époque, ainsi que d’une bonne insertion sur le marché du travail et de trajectoires de revenus favorables permises par une économie dynamique. De surcroît, ils ont engrangé de fortes plus-values à la faveur du boom des prix survenu entre 1997 et 2008. À l’inverse, les jeunes générations, qui se portent acquéreuses depuis le début des années 2000, connaissent des trajectoires professionnelles plus heurtées. Les acquéreurs récents ont subi de plein fouet l’augmentation du prix du logement dans les grandes villes, qui n’est pas compensée par la baisse des taux d’intérêt.

Il est donc souhaitable de remettre à plat notre fiscalité de l’immobilier, en ayant pour double objectif de lever des freins à la mobilité résidentielle et d’assurer que les ménages soient mis à contribution à proportion de leur capacité, quel que soit leur statut d’occupation en matière de logement.

Quatre options préconisées

Au vu de ces constats, quatre options de réforme de la fiscalité du logement peuvent être envisagées. Etant donné l’ampleur des transferts entre ménages et entre administrations publiques qui résulterait des réformes discutées ici, celles-ci devraient être précédées d’une étude d’impact détaillée et faire l’objet d’une montée en charge progressive :

- pour les locataires, rendre les loyers versés déductibles du revenu fiscal ; augmenter en parallèle les taux d’imposition pour maintenir le niveau des recettes fiscales globales ;

- refondre la taxe foncière et défiscaliser les revenus fonciers ;

- supprimer la taxe foncière et assujettir les loyers implicités aux prélèvements sociaux et à l’impôt sur le revenu des personnes physiques ;

- en complément des options précédentes, supprimer les droits de mutation

1. Loyers nets des charges (frais de gestion, assurance, intérêts d’emprunt le cas échéant) et du montant de la taxe foncière.

2. Schaff C. et Ben Jelloul M. (2010), « Favoriser la mobilité résidentielle en modifiant la fiscalité du logement », La Note d’analyse, n° 196, Centre d’analyse stratégique, octobre.

3. Vorms B. et Cusset P.-Y. (2016), La révolution numérique et le marché du logement. Nouveaux usages, nouveaux acteurs, nouveaux enjeux, rapport à la ministre du Logement et de l’Habitat durable et au ministre de l’Economie et des Finances, France Stratégie, novembre.

4. Etudes en cours menées d’une part par Marion Bachelet et Mathilde Poulhès (SOeS) et d’autre part par Guillaume Bérard et Alain Trannoy (Aix-Marseille School of Economics).